La loi d’orientation et de programmation de la justice (LOPJ) passée au crible de l’IPJ

L’arrivée d’Éric Dupont-Moretti à Vendôme a eu pour conséquence une activité normative pénale très importante pour le ministère de la Justice. Le nouveau ministre a impulsé d’importantes lois de codification comme le code pénitentiaire et le code de justice des mineurs, mais également des lois modifiant la procédure pénale et le post sentencielle avec la loi de confiance dans l’institution judiciaire.

Cette dernière a notamment créé l’article 803-8 du CPP qui permet à une personne détenue de faire cesser une atteinte à sa dignité lorsque les conditions de détention sont indignes. La mesure pour mettre fin à cette détention, prise par le juge de la liberté et de la détention (JLD), peut aller jusqu’à la libération du prévenu ou du condamné. La loi a également mis fin aux crédits de réduction de peines (CRP), mais a étendu les réductions de peines supplémentaires (RPS). Elle a enfin créé une libération sous contrainte de plein droit (dites LSCD, sauf pour certaines peines).

La procédure de libération sous contrainte (LSC) permet aux condamnés détenus exécutant une ou plusieurs peines d’emprisonnement d’une durée totale n’excédant pas 5 ans, et qui ont accompli les deux-tiers de leur peine et lorsqu’aucun aménagement de peine n’a été accordé, d’être libéré et placé sous bracelet après jugement du juge d’application des peines (JAP).

La libération sous contrainte s’applique de plein droit (LSCD) s’agissant des condamnés exécutant une ou plusieurs peines d’emprisonnement d’une durée totale n’excédant pas 2 ans, et dont le reliquat de peine à exécuter est au plus égal à 3 mois.

Après un malaise grandissant dans l’institution judiciaire, le ministre a voulu mettre en place « les états généraux de la justice ». La présente loi examinée a pour vocation de mettre en musique ces états généraux.

Le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023‑2027 (LOPJ) a été présenté en conseil des ministres le 3 mai 2023 par Éric Dupond-Moretti avec une volonté claire : une justice plus rapide, plus efficace et plus proche.

Cette « Notes & Synhèses » présente succinctement les évolutions pénales de la loi ainsi que l’avis de l’institut pour la justice (IPJ) sur ces différentes mesures. Elle reprend de nombreux éléments exposés dans l’étude d’impact de la loi¹.

Sur l’article 1^er :

L’article 1^er prévoit des moyens supplémentaires pour la justice :

Le rapport annexé et l’audition du ministre en commission ont indiqué les priorités qui profiteront de cette augmentation budgétaire :

• Une embauche de 10 000 postes nets et notamment de 1 500 magistrats et 1 500 greffiers ;
• Une revalorisation salariale des agents : notamment greffiers, magistrats et surveillants pénitentiaires ;
• Un programme numérique plus performant ;
• Un programme immobilier plus important, notamment la création de 15 000 places de prison supplémentaires ;

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 1er :

L’IPJ ne peut que se féliciter d’une augmentation budgétaire du ministère de la Justice qui devrait permettre de mieux rendre la justice.

En particulier, la revalorisation salariale des agents et l’augmentation du nombre de magistrats et de greffiers est à saluer bien que cette dernière paraisse insuffisante à l’ensemble des syndicats et des acteurs de la justice.²

En revanche, L’IPJ reprend à son compte le rapport Sauvé des états généraux de la justice lorsqu’il indiquait que : « Cette augmentation des moyens est une condition du redressement, mais elle n’est pas une fin en soi. »³

En effet, l’IPJ rappelle que le code pénal et le code de procédure se sont considérablement complexifiés à tel point que le ministère de la Justice ne sait même plus quand libérer les personnes détenues.

En ce qui concerne les greffes pénitentiaires, l’inspection générale de justice note que : « L’accroissement et la complexification de leur charge de travail, sans augmentation corrélative des moyens humains, ont généré une situation problématique, en partie à l’origine d’incidents survenus au cours des dernières années. » Elle rappelle que l’administration pénitentiaire a réalisé 46 libérations anticipées (libération d’une personne sans que sa peine ne soit terminée) et 133 détentions arbitraires (incarcération d’une personne alors que sa peine est terminée) en 2021, 24 libérations anticipées et 86 détentions arbitraires au 18 octobre 2022.⁴

L’IPJ rappelle aussi que si la délinquance augmente, il faut s’attacher aux causes de cette délinquance. En effet, il ne s’agit pas d’étendre à l’infini le nombre de magistrat, mais de réduire les causes de la criminalité en général.

L’IPJ rappelle enfin que d’après le ministre de l’Intérieur, un acte de délinquance sur deux est commis par des étrangers à Paris et Marseille, et les statistiques du ministère de la Justice rappellent que les étrangers représentent environ un quart des détenus dans nos prisons. Si l’immigration incontrôlée n’est pas le seul problème de la justice, il est forcé d’admettre qu’elle aggrave des problèmes existants.

Si l’IPJ ne peut que se satisfaire de la modernisation des logiciels de la justice, le ministère semble mettre l’ensemble des moyens sur la procédure pénale numérique en oubliant les applicatifs existants qui sont au bord de la rupture, et notamment : Cassiopée pour les parquets, APPI pour les JAP et les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) et OCTAVE pour le travail carcéral.

Par ailleurs, il est étonnant que le ministère ne tire pas les enseignements du passé où beaucoup d’argent a déjà été dépensé sur cette thématique pour arriver à des insuffisances importantes en matière de service aux usagers, en matière juridique et en matière de sécurité des systèmes d’information, comme le rappelle la Cour des comptes⁵ :

« Cependant, l’avancement des projets du deuxième axe du plan, consacré aux nouveaux applicatifs, est en décalage avec les calendriers initiaux, ce qui entraîne un risque important de dérapage des coûts. Ce constat est confirmé pour les deux plus importants projets, Cassiopée et Portalis, éléments centraux du traitement respectivement des chaînes pénale et civile. Lancés depuis plusieurs années, ils accumulent retards et dépassements de budget. Cassiopée, seul de ces deux projets à être réellement déployé, n’apporte pas un niveau de satisfaction suffisant aux utilisateurs. Portalis, projet ambitieux de dématérialisation de la chaîne civile, connaît des difficultés telles qu’à ce jour, le ministère de la Justice ne peut prévoir ni son coût total, ni la date à laquelle le système sera opérationnel. »

Ainsi que les syndicats :

« Nous apprenions incidemment fin novembre que le déploiement de Prisme, prévu début 2023, était désormais repoussé sine die. Dans le même temps, depuis l’ouverture du projet PRISME, CGT IP a pu vous alerter sur l’état général du dysfonctionnement du logiciel APPI. En effet, celui-ci étant voué à être remplacé par le logiciel PRISME, il semble que la maintenance, notamment les mises à jour techniques nécessaires au bon fonctionnement de dispositifs aussi larges et complexes ne sont plus faites convenablement depuis des mois. Plus de deux ans à ne pas savoir à chaque utilisation si le logiciel ne plantera pas au milieu d’une action ». (Lettre ouverte à la direction de l’administration pénitentiaire du syndicat CGT IP, 20 janvier 2023.)

Enfin, si l’IPJ appelle de ses vœux la construction de nouvelles places de prison pour que la France puisse arriver à la moyenne de ses voisins sur cette question, elle s’interroge sur le retard déjà existant ainsi que sur l’impossibilité des gouvernements successifs de tenir leurs promesses en la matière.

Comme le souligne le rapport spécial de l’Assemblée nationale du député M. Patrick HETZEL : « Les objectifs du programme, comme ceux des précédents, ne seront pas atteints. Seules 2 441 places avaient été ouvertes à la fin de l’année 2022, soit bien moins que les 7 000 prévues. Parmi ces places, 1 127, soit près de la moitié, ont été ouvertes en 2016 ou en 2017, bien avant l’annonce du programme 15 000. Par ailleurs, 2 081 places ouvertes depuis 2018 relevaient de programmes de construction annoncés en 2012 et en 2014. Certaines places relevant de la première tranche seront donc livrées avec un retard considérable. Tel est notamment le cas du nouveau centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan, qui sera livré en 2026. »⁶

Aussi, l’IPJ s’inquiète que cette augmentation budgétaire n’ait pas l’effet escompté en termes d’immobilier et de numérique.

Sur l’article 2 :

L’article 2 a pour objet une habilitation législative de refonte à droit constant du code de procédure pénale (CPP) et a pour objectif de simplifier la procédure pénale.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 2 :

Si l’IPJ est conscient du vieillissement du CPP, il s’interroge sur les ressources utilisées pour un travail extrêmement important, alors qu’il n’y aura que très peu de répercussions sur les terrains au vu de l’évolution à droit constant du code. Par ailleurs, un changement de numérotation d’un code apporte toujours son lot de difficultés. A titre d’exemple, l’administration pénitentiaire convoque encore les personnes détenues et les avocats sur le fondement d’articles du CPP abrogés depuis le 30 mars 2022, car leurs logiciels n’ont pas encore pris en compte le nouveau code pénitentiaire.

L’IPJ regrette donc un nouveau chantier qui n’est pas une priorité et qui ne permettra pas une meilleure efficacité de la justice dès lors que la refonte du code se fait à droit constant.

Sur l’article 3 :

L’article 3 a pour objet des modifications dans la procédure pénale et la création de nouvelles techniques d’enquêtes :

• Les perquisitions de nuit seront possibles pour les meurtres, les assassinats, les enlèvements et les séquestrations avec accord des JLD ;
• Le statut de témoin assisté sera renforcé en le rapprochant de la personne mise en examen, notamment pour la contestation d’expertise et la prescription publique ;
• La limitation de la détention provisoire en favorisant le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE), par la création d’une ARSE sous condition suspensive de faisabilité, avec incarcération provisoire ;
• Compétence du juge des libertés et de la détention pour modifier un contrôle judiciaire ou une assignation à résidence avec surveillance électronique en cas de comparution immédiate, convocation par procès-verbal et comparution différée et unification des délais de jugement en matière de comparution immédiate ;
• Possibilité de prononcer une assignation à résidence sous surveillance électronique en cas de détention provisoire irrégulière ;
• Assouplissement du recours aux moyens de télécommunication pour les interprètes pendant la garde à vue et téléconsultation médicale en garde à vue ;
• Activation à distance des appareils connectés aux fins de géolocalisation et de captation d’images et de sons : possibilité pour le parquet après accord du JLD ou pour le juge d’instruction de démarrer la géolocalisation ou d’ouvrir les micros et les caméras de tout appareil connecté pour certains types de délits ou de crimes.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 3 :

De manière globale l’Institut pour la Justice s’étonne qu’un projet de loi qui devait permettre de mettre fin au malaise dans la justice se limite à quelques règles procédurales.

Il soutient en effet la possibilité des perquisitions de nuit dans certains cas, l’amélioration des droits du témoin assisté et la possibilité pour juge des libertés et de la détention de modifier un contrôle judiciaire, mais il s’agit de points mineurs par rapport aux enjeux actuels.

Il soutient également l’assouplissement du recours aux moyens de télécommunication pour les interprètes pendant la garde à vue et la téléconsultation médicale en garde à vue faute de mieux.

Sur la question de la détention provisoire irrégulière, l’IPJ préconise plutôt une simplification de la procédure existante pour éviter ces détentions irrégulières, plutôt que de créer un nouveau régime complexifiant encore une fois la procédure pénale.

Sur la question de l’ARSE (assignation à résidence avec surveillance électronique) conditionnelle, l’IPJ souligne la création d’une nouvelle usine à gaz pénale avec la promotion d’un outil complexe qui ne sera que très peu utilisé par les magistrats. Le schéma dans l’étude d’impact reproduit ci-dessous montre la complexité du mécanisme.

Enfin, l’IPJ met en garde contre l’évolution des techniques spéciales d’enquêtes. En effet, l’activation à distance des appareils connectés aux fins de captation d’images (ouverture de la caméra) et de sons (ouverture des micros) par le parquet après accord du JLD ou par le JI dans certains cas qui ne se limitent pas à la matière criminelle semble être une régression importante des libertés des personnes prévenues.

En effet, un magistrat seul pour le juge d’instruction ou le parquet après accord du JLD pourront ouvrir caméras et micros de tout objet à distance. Alors que de plus en plus d’appareils sont connectés, ces dispositions peuvent entraîner un régime de suspicion généralisée.

L’IPJ s’’interroge sur des techniques particulièrement intrusives utilisées au stade de l’enquête (par définition, sans que la personne n’ait été condamnée) sans qu’aucune autorité indépendante ne soit chargée de contrôler les magistrats, si ce n’est les magistrats eux-mêmes.

Si le gouvernement se défend de circonscrire ces nouvelles techniques d’enquêtes aux délits et aux crimes les plus graves, les dénominations peuvent comprendre une dénomination assez large, notamment en ce qui concerne certaines infractions économiques et financières.

Si le gouvernement se défend également en indiquant que le dispositif existait déjà et que les enquêteurs pouvaient le faire en se déplaçant, l’IPJ soutient qu’il est fondamentalement différent de devoir se déplacer chez un suspect pour y installer des micros que d’ouvrir le micro intégré d’un appareil à distance.

Après le scandale des écoutes et des fadettes du parquet national financier dans l’affaire des écoutes concernant le président Sarkozy, ces nouvelles dispositions interrogent naturellement l’IPJ.

Pour rappel, le Parquet national financier (PNF) a ouvert une enquête pendant six ans pour débusquer une personne soupçonnée d’avoir prévenu Nicolas Sarkozy et son avocat Thierry Herzog que leur ligne « secrète » était surveillée. Le parquet a demandé que les « fadettes », factures détaillées, des téléphones des cabinets Temime, Dupond-Moretti, Veil, Haïk, Lussan et Canu-Bernard soient épluchées et leurs portables géolocalisés […] Des investigations très poussées ont été ordonnées par le PNF, comme l’identification de tous les téléphones ayant borné au moins une heure à proximité du cabinet Veil. Cette enquête, en sommeil pendant deux ans et demi, de fin 2016 à mars 2019, a finalement débouché sur un classement sans suite en décembre de la même année. »⁷

Sur l’article 4 :

Le présent article du projet de loi poursuit l’objectif de favoriser le recours à la peine de travail d’intérêt général, notamment en élargissant les possibilités qui sont offertes au juge d’application des peines de la prononcer, en particulier dans le cadre des conversions des courtes peines d’emprisonnement. Il s’agit aussi également de systématiser le prononcé d’une peine encourue en cas d’inexécution du travail d’intérêt général.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 4 :

L’IPJ rappelle que depuis la loi n°2019-222 du 23 mars 2019, la peine de TIG a été rehaussée dans l’échelle des sanctions. Les possibilités d’y recourir ont été élargies et le plafond horaire (quantum) a été porté à 400 heures pour les délits. La loi pour l’amélioration de la justice de proximité et de la réponse pénale a apporté d’importantes simplifications. Elle déjudiciarise notamment l’habilitation des structures d’accueil, l’inscription des postes et l’affectation des personnes condamnées.

Il regrette qu’à peine quatre ans après une première réforme d’importance, le ministère de la Justice élargisse à nouveau son utilisation.

L’IPJ insiste également sur le fait que tant les tribunaux que les juges d’application des peines utilisent déjà fréquemment le travail d’intérêt général y compris pour convertir des peines de prison ferme⁸. Le TIG est actuellement la 3^e peine la plus prononcée en France. En 2019, 35 778 TIG ont été prononcés.⁹

L’IPJ souligne que le suivi du tigiste n’est pas toujours pleinement effectif par la justice, bien qu’il y ait peu d’information sur cette question et que la facilitation d’obtention de l‘agrément pour des personnes privées ne devrait pas permettre un meilleur suivi.

Or, il n’y a jamais véritablement eu d’études sérieuses sur l’efficacité du TIG à la française sur les risques de récidive et sur l’effectivité du suivi des tigistes par la justice.

L’IPJ souhaite avant toute nouvelle extension du TIG qu’une étude indépendante soit réalisée sur le suivi des tigistes et sur l’effectivité de leurs obligations d’une part et sur le TIG en tant que moyen de lutte contre la récidive d’autre part.

Sur l’article 5 :

L’article 5 a pour objet d’améliorer l’indemnisation des victimes de violences en l’étendant à de nouvelles infractions, notamment les violences intra-familiales.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 5 :

L’IPJ se félicite de la politique mis en œuvre par le gouvernement contre les violences conjugales. Elle souligne la volonté du gouvernement de vouloir créer des pôles VIF (violences intra-familiales) dans les parquets ainsi que de mieux indemniser les victimes.

L’IPJ aimerait toutefois que le gouvernement lutte contre l’ensemble des délits faits à l’encontre des Français. A ce titre, il ne comprend pas pourquoi les violences conjugales devraient être mieux indemnisées que d’autres délits. Elle souhaiterait par conséquent une refonte totale de l’article 706-3 du Code de procédure pénale pour prendre en compte l’ensemble des personnes victimes de délits. Elle souhaiterait également qu’une réflexion plus importante soit mise en place pour que le délinquant participe de manière effective au remboursement des préjudices qu’il a créé. L’IPJ n’est pas sans ignorer les dispositifs existants, mais ces dispositifs demeurent insuffisants car ils ne sont pas pleinement effectifs, notamment en raison de l’insolvabilité des délinquants.

Sur l’article 11 :

L’article 11 a pour objet de créer le corps des attachés de justice et des assistants spécialisés. Cet article permet plus globalement la création d’une équipe autour du magistrat, composée d’attachés de justice et d’assistants spécialisées, mais également de greffiers, de contractuels ou de référents.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 11 :

L’IPJ salue la création de cette équipe qui permettra au juge de faire ce pourquoi il a été formé, à savoir juger. Le fait de reconcentrer les missions du juge sur ses activités juridictionnelles est en effet une bonne nouvelle.

Néanmoins, l’IPJ rappelle à nouveau sa mise en garde exprimée dans son avis sur l’article 1^er en ce qui concerne l’évolution des moyens humains, en créant une équipe autour du magistrat, le gouvernement acte en partie la bureaucratisation grandissante de la justice. Par exemple, si le magistrat n’a pas forcément à remplir des tableaux de statistiques pour la centrale, peut-être faudrait-il s’interroger sur la légitimité de cette demande plutôt que de créer une équipe pour la satisfaire.

Sur l’article 14 :

L’article 14 concerne l’administration pénitentiaire et a pour effet de créer des surveillants adjoints qui seront des contractuels, une réserve pénitentiaire et la généralisation des caméras individuelles (mobiles) pour les agents.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 14 :

L’IPJ se félicite de la création d’une réserve pénitentiaire qui pourra permettre à des personnes de demander à rejoindre la réserve civile pénitentiaire à compter de la fin de leur lien avec le service, jusqu’à l’âge de soixante‑sept ans. Il s’agit toutefois d’une mesure qui ne changera que très peu la situation actuelle dans les établissements pénitentiaires.

Si l’IPJ s’inquiète de la contractualisation de l’activité de surveillant pénitentiaire, elle note que la situation est complexe et que le gouvernement cherche des solutions innovantes. Elle note également que le concours de surveillant pénitentiaire peut causer certains problèmes géographiques lors de la prise de poste, ce qui ne sera pas le cas pour des contractuels. L’IPJ restera toutefois vigilante sur l’application de cette mesure.

L’IPJ se félicite enfin de la généralisation des caméras individuelles qui n’a pris que trop de temps alors que l’expérimentation de ce dispositif a pris fin le 5 février 2022.

Il note également que le ministère de la Justice rappelle que « le nombre de faits de violence est particulièrement important en détention avec 4 910 violences physiques sur agents et 11 669 violences physiques entre personnes détenues en 2022 ».¹⁰ Si les caméras individuelles peuvent être un moyen pour lutter contre cette violence, seules des sanctions administratives et des peines à la hauteur de ces agressions pourront l’enrayer. Le premier pas vers la réinsertion est le respect de l’institution et des agents de l‘administration pénitentiaire.

Sur l’article 15 :

L’article 15 a pour objet de transmettre des missions du JLD vers les juges du tribunal judiciaire, notamment en ce qui concerne le contentieux des étrangers ou de la santé.

Avis de l’Institut pour la Justice sur l’article 15 :

L’IPJ acte ce transfert qui devrait permettre au JLD de se concentrer sur ses missions. Néanmoins, il s’agit de dispositions techniques qui ne sont pas à la hauteur du débat qu’il faut avoir sur le JLD.

Conclusion :

Les états généraux de la justice ont évoqué « l’état de délabrement avancé dans lequel l’institution judiciaire se trouve » après des « décennies de politiques publiques défaillantes« .¹¹ Par ailleurs et d’après les sondages, 79 % des Français jugeaient insatisfaisante l’action de l’institution judiciaire en 2022¹² et 68 % de la population l’estimait trop laxiste en 2021¹³.

Aussi, tant les professionnels de la justice que les usagers de la justice pouvaient attendre beaucoup de cette loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice.

Il est décevant de voir que la montagne des états généraux de la justice accouche de la souris LOPJ. Si l’IPJ peut se féliciter de quelques avancées procédurales, elles sont anecdotiques par rapport à l’attente des professionnels du droit et des victimes.

L’augmentation budgétaire est à saluer mais la place Vendôme n’a tiré aucune leçon de ses déboires passés en matière de numérique et d’immobilier, et il est fort à parier que cette augmentation budgétaire sera absorbée par les mêmes causes.

La loi ne tire aucune réflexion sur l’augmentation de la délinquance et s’inscrit dans la loi de confiance dans l’institution judiciaire en voulant éviter au maximum la prison, notamment en développant les travaux d’intérêt général sans les évaluer et des mécanismes procéduraux complexes comme celui de l’ARSE conditionnelle.

Alors que la loi ne s’interroge aucunement sur le sens de la peine et sur le laxisme de plus en plus décrié par les victimes et les citoyens eux-mêmes, le projet de loi provoque une réelle inquiétude sur le respect des libertés individuelles au stade de l’enquête à travers de nouvelles techniques particulièrement intrusives.

Notes

1. https://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl22-569-ei/pjl22-569-ei.html ↩
2. https://www.union-syndicale-magistrats.org/web2/themes/fr/userfiles/fichier/publication/2022/PLF23.pdf ↩
3. Rapport du comité des Etats généraux de la justice (Octobre 2021- avril 2022) ↩
4. Mission d’évaluation du fonctionnement des greffes des établissements pénitentiaires, IGJ, décembre 2022 ↩
5. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE –POINT D’ÉTAPE DU PLAN DE TRANSFORMATION NUMÉRIQUE DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE- Janvier 2022 ↩
6. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion_fin/l16b1283_rapport-information# ↩
7. https://www.lepoint.fr/justice/exclusif-affaire-paul-bismuth-l-enquete-cachee-24-06-2020-2381671_2386.php ↩
8. Des conversions de peines (Articles 747-1 à 747-1-1 du CPP) ↩
9. https://www.insee.fr/fr/statistiques/4277743?sommaire=4318291 ↩
10. https://www.justice.gouv.fr/actualites/espace-presse/plan-lutte-contre-violences-milieu-penitentiaire ↩
11. https://www.vie-publique.fr/en-bref/285693-etats-generaux-de-la-justice-ce-que-dit-le-rapport-du-8-juillet-2022 ↩
12. https://www.lepoint.fr/societe/les-francais-jugent-severement-la-justice-05-11-2022-2496568_23.php ↩
13. https://www.cnews.fr/france/2021-09-29/sondage-68-des-francais-trouvent-la-justice-trop-laxiste-1131648 ↩